Medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

1. Qué es un medio de control

Jaime Orlando Santofimio Gamboa sitúa los medios de control como el instrumento del control judicial de la actividad administrativa. En el Tratado de derecho administrativo (Universidad Externado de Colombia; tomo II, acto administrativo) y en el desarrollo posterior del Compendio de derecho administrativo, el control no es un catálogo de nombres: es la vía con la que el Consejo de Estado, los tribunales y los juzgados administrativos examinan la legalidad y, cuando hay lugar, reparan el daño.

La doctrina de la teoría de los móviles y finalidades, recogida por la Sección Primera, exige leer la causa petendi y no solo el rótulo que el demandante le ponga a la demanda. El Título III de la Parte Segunda del CPACA agrupa, entre otros: nulidad por inconstitucionalidad (art. 135), nulidad electoral, nulidad (art. 137), nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138), controversias contractuales (art. 141), reparación directa (art. 140), repetición, cumplimiento y los medios especiales.

2. Nulidad (art. 137) y nulidad y restablecimiento (art. 138)

La nulidad del artículo 137 procede, por regla, contra actos de carácter general: infracción de las normas en que debían fundarse, falta de competencia, expedición irregular, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, falsa motivación o desviación de las atribuciones. También cabe contra circulares de servicio y actos de certificación y registro. Contra actos particulares solo procede en los cuatro supuestos del mismo artículo. No tiene caducidad (art. 164, numeral 1, literal a).

Cuando de la demanda se desprende el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, el trámite es el del artículo 138, por el parágrafo del 137. El artículo 171 impone al juez dar a la demanda el trámite que corresponda, aunque se haya indicado una vía inadecuada. Esa facultad no permite eludir la caducidad ni las cargas del medio correcto. La Sección Primera lo ha aplicado, entre otros, en el auto de 17 de junio de 2021, rad. 11001-03-24-000-2020-00474-00 (adecuación de nulidad a nulidad y restablecimiento) y en el auto de 20 de abril de 2021, rad. 11001-03-24-000-2020-00271-00.

La nulidad y restablecimiento es la vía de quien se cree lesionado en un derecho subjetivo: pide anular el acto particular, expreso o presunto, y que se le restablezca el derecho o se le repare el daño. Las causales son las del 137. Caducidad: cuatro meses desde el día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación (art. 164, numeral 2, literal d), con las excepciones legales. Hay que agotar los recursos obligatorios (arts. 76 y siguientes) y, si el asunto es conciliable, la conciliación extrajudicial de la Ley 2220 de 2022. No puede prescindirse de la estimación razonada de la cuantía so pretexto de renunciar al restablecimiento.

3. Nulidad por inconstitucionalidad (art. 135)

Es el control de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad que le confieren los numerales 2 y 11 del artículo 189 de la Constitución, cuando se invocan como infringidos preceptos de la Carta. No se confunde con la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4 (inaplicación en el caso concreto) ni con la acción pública del artículo 241. La Sección Primera ha precisado que este medio no procede por el solo hecho de citar la Constitución: si el acto es un reglamento de ley, el medio es la nulidad del artículo 137.

4. Reparación directa y controversias contractuales

La reparación directa (art. 140) no ataca un acto. Reclama el daño causado por la acción u omisión de la Administración, o por la ocupación de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra. La Sección Tercera ha construido los títulos de imputación sobre el artículo 90: falla del servicio (subjetivo), daño especial y riesgo excepcional (objetivos). En la sentencia de 20 de junio de 2017, rad. 25000-23-26-000-1995-00595-01 (18860), la Sala Plena de la Sección Tercera recorrió esos títulos para decidir si un daño era imputable al Estado y bajo qué régimen, o si solo cabía atribuirlo al hecho de un tercero. El título no se escoge en el membrete: lo fija el juez según los hechos que resulten probados. Caducidad: dos años (art. 164, numeral 2, literal i).

Las controversias contractuales (art. 141) cubren la celebración, existencia, validez, liquidación y ejecución del contrato estatal, y las indemnizaciones. La caducidad se cuenta de manera distinta según se trate de actos previos, de la ejecución o de la liquidación. El título es el contrato, no un hecho de la administración ni un acto unilateral cualquiera.

5. Competencia, pretensiones y caducidad

La competencia se fija por los factores subjetivo, territorial y de cuantía (arts. 149 y siguientes, con las reformas de la Ley 2080 de 2021). Las pretensiones deben ir separadas y, cuando hay restablecimiento o reparación, con estimación de la cuantía (art. 162). La caducidad no se suspende por “estar conciliando” más allá de lo que permite la Ley 2220, ni se interrumpe con un derecho de petición. El artículo 165 permite acumular pretensiones conexas de nulidad, restablecimiento, contractuales y de reparación directa, si concurren los requisitos. El artículo 171 adecúa la vía; no revive un término vencido.

Las medidas cautelares de lo contencioso (arts. 229 y siguientes, con la Ley 2080) tienen su propio examen. No son las del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991.

6. Cómo puedo ayudar

Fui Procurador Judicial Administrativo. Intervine como Ministerio Público en los procesos de lo contencioso administrativo, y mis conceptos fueron acogidos en la sentencia. El primer oficio, en estos expedientes, es calificar el medio de control, la caducidad y el requisito de procedibilidad. Después se redacta la demanda o se defiende la entidad. Atiendo estos procesos en Bogotá, Chía, Zipaquirá, Tabio, Medellín, Cartagena, Cali y Tunja, y a clientes extranjeros. Oficina en Usaquén, Avenida Calle 127 # 14-54, Oficina 610 A. WhatsApp +57 318 887 7711.

Este texto es información general, no un dictamen sobre un caso concreto.

Fuentes de este artículo

Constitución Política, artículos 90, 189 numerales 2 y 11, 237 y 238. Ley 1437 de 2011, artículos 135, 137, 138, 140, 141, 149 y siguientes, 162, 164, 165, 171 y 229. Ley 2080 de 2021. Ley 2220 de 2022. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tratado de derecho administrativo y Compendio de derecho administrativo (Universidad Externado de Colombia). Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 17 de junio de 2021, rad. 11001-03-24-000-2020-00474-00; auto de 20 de abril de 2021, rad. 11001-03-24-000-2020-00271-00. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 20 de junio de 2017, rad. 25000-23-26-000-1995-00595-01 (18860).